תולדות מוסד היועץ המשפטי לממשלה
היוזמה לפצל את סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה, כך שבעל תפקיד אחד יישא בסמכויות הייעוץ לממשלה, ובעל תפקיד אחר יישא בסמכויות התביעה הפלילית, עומדת שוב על הפרק. אין כל קדושה באיחוד בין הסמכויות. יש טעם רב בפיצול התפקיד, לצד שיקולים כבדי משקל בהותרת המצב הקיים. ואולם, גיבוש עמדה מושכלת בשאלת הפיצול מחייב הכרה עם ההתפתחות ההיסטורית הייחודית של מוסד היועץ המשפטי לממשלה
מאת: ד"ר מתן גוטמן | מגזין בית המשפט!
החל מראשית ימיה של מדינת ישראל – בעקבות סדרה ארוכה של מאבקים בין יועצים משפטיים לבין עובדי הציבור והדרג הפוליטי – התגבשה המוסכמה שלפיה יועציה המשפטיים של הרשות המבצעת, ובראשם היועץ המשפטי לממשלה, אינם רק 'יועצים' לממשלה אלא גם 'מפקחים' על חוקיות פעולותיה. כעת עומדת על הפרק היוזמה של שר המשפטים גדעון סער לפצל את סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה. גיבוש עמדה מושכלת בשאלת הפיצול מחייב הכרה עם ההתפתחות ההיסטורית הייחודית של מוסד היועץ המשפטי לממשלה.
1949 – המפגש בין שפירא לרוזן: אין חולק כי הדגם של הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת בישראל הוא מודל ייחודי שקשה למצוא בעולם המערבי מודל דומה לו. התפתחות מעמדו של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה – כלומר מתן הסמכות המשפטית העליונה ברשות המבצעת לפקיד ציבור שאינו נבחר ציבור – לא הייתה מתוכננת. הכוונה המקורית הייתה לאמץ את הדגם הבריטי, שלפיו שר המשפטים הוא בעל הסמכויות של התובע הכללי. כלומר לתת לנבחר הציבור – שר המשפטים – את הסמכויות לעמוד בראש התביעה הכללית ולהעניק עצות משפטיות לממשלה. בפועל, שר המשפטים הראשון פנחס רוזן מינה כמנכ"ל משרדו וכיועמ"ש הראשון את עו"ד יעקב שמשון שפירא, משפטן מוערך באותה תקופה. שפירא סבר כי סמכויות התובע הכללי צריכות להינתן בידיו של גורם מקצועי בלתי-תלוי ומשוחרר מלחצים פוליטיים, ולכן ביקש לנכס לעצמו סמכויות אלו. דרישתו של שפירא נענתה בחיוב על ידי שר המשפטים רוזן, וכך למעשה הפך המנכ"ל הראשון ליועמ"ש שהוגדר כ"ראש התביעה הכללית ויושב ראש המועצה המשפטית".
פרשת בארי – היועמ"ש אינו עורך הדין של הממשלה: הפרשה הראשונה בה התגלע עימות חזיתי בין הממשלה ליועמ"ש, ובה הובהר לממשלה כי האחרון אינו עורך דינה הפרטי, התרחשה ממש בימי ראשית המדינה – בתחילת שנת 1949 בפרשת העמדתו לדין של איסר בארי. בפרשה זו נקבע התקדים בדבר עצמאותו המוחלטת של היועמ"ש והעדר כפיפותו לממשלה. ראש הממשלה בן-גוריון ביקש כי איסר בארי לא יעמוד לדין בגין חלקו בהוצאה להורג אסורה של הקצין טוביאנסקי. היועץ המשפטי הראשון יעקב שמשון שפירא עמד על כך כי בארי יועמד לדין פלילי. ראש הממשלה הזדעק וביקש מהיועץ לשנות את עמדתו, ומשלא הצליח ביקש להביא את העניין לדיון בממשלה, בטענה כי היועץ המשפטי הוא "עורך הדין של הממשלה". היועץ שפירא התעקש שאסור להתערב בשיקול דעתו, ואף איים כי יתפטר מתפקידו אם העניין יבוא לדיון בפני הממשלה. לבסוף בן גוריון קיבל את עמדתו של שפירא ונסוג. לימים היועץ שפירא סיכם את הפרשה באומרו כי "מקרה זה קבע במידה רבה את מעמד התפקיד […] הם ידעו שאי אפשר להתערב בשיקולי היועץ המשפטי. זה לא כתוב בשום חוק, לא היה כתוב בשום החלטה אבל ככה זה נקבע וזה נקבע לתמיד".
היועמ"ש – הפרשן המוסמך של הדין: הדברים נדדו במהרה מעולמות אכיפת הדין, אל עבר תחומי פרשנות הדין בתחום המינהלי והחוקתי. כך למשל, בתחילת שנות החמישים של המאה הקודמת, עת כיהן חיים כהן כיועמ"ש, הוא הורה לפקידי משרד הפנים כי לצורך חוק השבות כל אדם שמצהיר כי הוא יהודי ייחשב ככזה, ללא מבחן הלכתי. כאשר עלתה שאלה, מצד התקשורת, מהיכן סמכותו של היועץ לתת הוראות לפקידי הממשלה שהרי, ניתנה מטעם היועץ התשובה כי הוא הפרשן המוסמך של הדין לפי "מסורת חוקית בלתי מפורשת", ועמדת פרקליטי המדינה מחייבת את הממשלה ללא עוררין.
דוח ועדת אגרנט – ביסוס מעמדו העצמאי של היועמ"ש: בשנת 1962 התחולל משבר ביחסי היועץ המשפטי לממשלה ושר המשפטים, שתוצאותיו מהוות אבן יסוד בביסוס עצמאות שיקול הדעת של היועמ"ש. שר המשפטים דב יוסף לא הסכים לקבל את המציאות שנוצרה במשרד המשפטים מאז קום המדינה, שבה מכהנים במשרד המשפטים לעמדתו "שני שרי משפטים: שר משפטים פורמאלי המופיע בכנסת, חותם על חוקים ומסמכים ומשתתף בישיבות הממשלה; ושר המשפטים המבצע את עיקרה של העבודה במשרד המשפטים, והוא – היועץ המשפטי לממשלה". מולו ניצב איתן היועמ"ש גדעון האוזנר. הוויכוח בין השניים הוביל לפילוג ולשיתוק בעבודת משרד המשפטים. התחולל דיון ציבורי ופוליטי ער בממשלה, בכנסת ובתקשורת אודות מעמדו ותפקידו של היועמ"ש. לבסוף, החליטה הממשלה למנות ועדת משפטנים לבחינת הסוגיות בראשות השופט העליון שמעון אגרנט.
חוות הדעת של הוועדה קיבלה, כמעט במלואה, את עמדתו של היועמ"ש שלפיה הוא מפעיל את סמכויותיו בעצמאות מלאה ואין הוא כפוף להוראות הדרג הפוליטי. בכל הנוגע לשאלה אם עמדת היועמ"ש מחייבת את הממשלה, בתחומים שאינם קשורים לאכיפת החוק הפלילי, השיבה הוועדה שהסדר הטוב מחייב כי: "בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית של היועמ"ש, אשר יש לו כשירות של שופט בית המשפט העליון, כאל חוות דעת המשקפת את החוק הקיים. עם זאת, רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים, לפי שיקול דעתה". אשר לרשויות, הנִמנות עם הזרוע המבצעת במדינה, סברה הוועדה שלא יכול להיות ספק בדבר כי מחובתן לראות את חוות דעתו של היועמ"ש כמדריכה בשאלות חוק ומשפט.
ועדת שמגר – ממשלת נתניהו הראשונה מבצרת את מעמדו העצמאי של היועמ"ש: אבן דרך חשובה נוספת בתולדות מוסד היועמ"ש היא ועדת שמגר, שמונתה בתקופת ממשלת נתניהו הראשונה. הוועדה הוקמה בעקבות "פרשת בר-און". בדו"ח ועדת שמגר ישנו ניתוח מעמיק של מעמדו העצמאי של היועמ"ש, דרכי בחירתו ופיטוריו, תוך ביצור מעמדו כפרשן המוסמך של הדין המייצג את הממשלה בערכאות.
לפצל או לא לפצל? עצמאי או לא עצמאי? מן ההיסטוריה עולה כי עצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה היא יסוד מוסד בשיטה החוקתית בישראלית. ואולם, עצמאות זו אינה מעוגנת בהסדר חוקי פורמאלי. במציאות זו ישנה סכנה ממשית, שאגב פיצול התפקיד והטמעת שינויים מוסדיים וארגוניים, תיפגע העצמאות האישית והמקצועית של בעלי התפקידים החדשים – היועץ המשפטי וראש התביעה הכללית. פגיעה בעצמאות ובניטרליות הפוליטית של בעלי תפקידים משמעותיים אלה תפגע באופן עמוק בשלטון החוק ובאיזונים ובבלמים בדמוקרטיה הישראלית. תהיה זו בכיה לדורות.
מכאן, שצודק השר גדעון סער שראוי לבחון שינויים במצב הקיים, אך כל מי שמבקש לקדם רפורמות במוסד היועמ"ש חייב להביא בחשבון כי תנאי בסיס לכל שינוי הוא שמירה על העצמאות האישית והמקצועית של היועץ המשפטי וראש התביעה הכללית.
